在司法實(shí)踐中，政府機(jī)關(guān)除了履行行政職能之外，還有可能作為平等的民事主體對(duì)外簽訂民事合同。行政機(jī)關(guān)一旦作為民事主體對(duì)外簽訂民商事合同，就有可能成為民事訴訟的被告，繼而成為被執(zhí)行人。

齊精智律師提示依據(jù)最高人民法院關(guān)于“北京北方電聯(lián)電力工程有限責(zé)任公司與烏魯木齊市交通運(yùn)輸局其他合同糾紛二審民事裁定書”[（2014）民二終字第40號(hào)]的內(nèi)容顯示，對(duì)PPP協(xié)議的定性分為兩種情況：（1）涉及行政規(guī)劃、許可、處罰、管理、監(jiān)督等行政職能的爭(zhēng)議，屬于行政法律關(guān)系，典型的是特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議內(nèi)容本身的爭(zhēng)議。（2）內(nèi)容上設(shè)定民事權(quán)利義務(wù)、有關(guān)于協(xié)議的履行、變更、解除等行為的，屬于民事爭(zhēng)議。

本文不惴淺陋，就政府機(jī)關(guān)作為民事主體在執(zhí)行中的法律風(fēng)險(xiǎn)分析如下：

一、《預(yù)算法》2014年修訂后，最高法關(guān)于只能用該行政單位

財(cái)政資金以外的自有資金清償債務(wù)的復(fù)函已經(jīng)失效。

《最高人民法院執(zhí)行工作辦公室關(guān)于能否強(qiáng)制執(zhí)行甘肅金昌市東區(qū)管委會(huì)有關(guān)財(cái)產(chǎn)請(qǐng)示的復(fù)函》2001年4月19日[2001]執(zhí)他字第10號(hào)

甘肅省高級(jí)人民法院：你院甘高法[1999]07號(hào)《關(guān)于能否強(qiáng)制執(zhí)行金昌市東區(qū)管委會(huì)有關(guān)財(cái)產(chǎn)的請(qǐng)示》收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：

我們認(rèn)為，預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金均屬國(guó)家財(cái)政性資金，其用途國(guó)家有嚴(yán)格規(guī)定，不能用來(lái)承擔(dān)連帶經(jīng)濟(jì)責(zé)任。金昌市東區(qū)管委會(huì)屬行政性單位，人民法院在執(zhí)行涉及行政性單位承擔(dān)連帶責(zé)任的生效法律文書時(shí)，只能用該行政單位財(cái)政資金以外的自有資金清償債務(wù)。為了保證行政單位正常的履行職能，不得對(duì)行政單位的辦公用房、車輛等其他辦公必需品采取執(zhí)行措施。

齊精智律師提示2014年修訂的《預(yù)算法》第4條明確規(guī)定“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”。即全口徑預(yù)算，政府機(jī)關(guān)已經(jīng)不存在所謂的預(yù)算外資金。而上述復(fù)函是建立在舊《預(yù)算法》的基礎(chǔ)之上，隨著新修訂的《預(yù)算法》的頒布，該復(fù)函已經(jīng)失效。

二、法院可以有條件的執(zhí)行機(jī)關(guān)法人的財(cái)政資金。

1、法院可以凍結(jié)機(jī)關(guān)法人的財(cái)政資金，但對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)財(cái)產(chǎn)的執(zhí)行應(yīng)以不影響該機(jī)關(guān)的基本運(yùn)轉(zhuǎn)和公共職能的行使為限。

中華人民共和國(guó)最高人民法院《駁回申訴通知書》（2010）執(zhí)監(jiān)字第32號(hào) 吉林省農(nóng)業(yè)委員會(huì)： 你委（吉林省農(nóng)業(yè)委員會(huì)）不服黑龍江省高級(jí)人民法院（2009）黑高法執(zhí)復(fù)字第47號(hào)執(zhí)行裁定書向本院提起申訴一案，本院已經(jīng)審查終結(jié)，現(xiàn)答復(fù)如下：

一、關(guān)于反映大慶市中級(jí)人民法院（以下簡(jiǎn)稱大慶中院）錯(cuò)誤執(zhí)行你委財(cái)政資金的問題。根據(jù)本院《關(guān)于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的規(guī)定》第5條的規(guī)定，除非法律和司法解釋明確禁止執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，被執(zhí)行人的所有財(cái)產(chǎn)都應(yīng)當(dāng)是可以執(zhí)行的責(zé)任財(cái)產(chǎn)，而現(xiàn)行法律和司法解釋并沒有對(duì)機(jī)關(guān)法人財(cái)政資金的執(zhí)行作出限制性規(guī)定。另外，本案中大慶中院對(duì)你委財(cái)產(chǎn)的執(zhí)行數(shù)額只有650萬(wàn)元左右，不到你委年預(yù)算收入總額7826萬(wàn)元的百分之九，并不影響你委基本運(yùn)轉(zhuǎn)和公共職能的行使。

二、關(guān)于大慶中院未對(duì)主債務(wù)人財(cái)產(chǎn)執(zhí)行就先執(zhí)行你委財(cái)產(chǎn)的問題。經(jīng)查，大慶中院先對(duì)你委銀行賬戶資金采取的僅為凍結(jié)措施。大慶中院經(jīng)查詢有關(guān)財(cái)產(chǎn)登記部門，在查明主債務(wù)人吉林省公主嶺市吉原原種有限責(zé)任公司和吉林省吉原種業(yè)有限責(zé)任公司確無(wú)方便執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)后，方對(duì)凍結(jié)的你委款項(xiàng)進(jìn)行劃撥。大慶中院的執(zhí)行行為并不構(gòu)成違法執(zhí)行。 綜上，你委的申訴理由不能成立，應(yīng)予駁回。 最高人民法院 二○一○年十二月十四日

2、財(cái)政局將存于零余額賬戶的專項(xiàng)資金流轉(zhuǎn)到基本賬戶，可以作為可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行保全并扣劃。

裁判要旨：本院認(rèn)為：作為北海市政府主要職能部門之一的北海衛(wèi)計(jì)委，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源是由北海市政府全額撥款的行政單位。

北海衛(wèi)計(jì)委在工行北海分行南珠支行開設(shè)有兩個(gè)賬戶，一是零余額賬戶，賬號(hào)為21×××43；二是基本賬戶，賬號(hào)為21×××27，該賬戶是北海衛(wèi)計(jì)委日常開支使用的賬戶。

北海衛(wèi)計(jì)委向執(zhí)行法院提供了以下證明材料：1、《扣劃資金一覽表》，該表載明“項(xiàng)目劃入資金總額為899.3萬(wàn)元，支出347.0423萬(wàn)元，余額364.0063萬(wàn)元，凍結(jié)資金354.5791萬(wàn)元”，并附有“2009年其層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)專項(xiàng)補(bǔ)助資金”等27項(xiàng)項(xiàng)目的文件及財(cái)政授權(quán)支付憑證，證明北海市中級(jí)人民法院扣劃的354.5791萬(wàn)元為上述27項(xiàng)專項(xiàng)資金的余額。2、《北海市北海衛(wèi)計(jì)委2012年工商銀行21×××27賬戶存款對(duì)賬單》，證明截止2012年12月31日該賬戶結(jié)余金額5006132.25元。3、《北海市北海衛(wèi)計(jì)委基本賬戶余額構(gòu)成一覽表》，該表載明“屬北海衛(wèi)計(jì)委項(xiàng)目劃入資金總額為899.3萬(wàn)元，支出395.54445萬(wàn)元，余額5037521.76元。凍結(jié)資金499.743325萬(wàn)元，并附有”2009年基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)專項(xiàng)補(bǔ)助資金“等36項(xiàng)項(xiàng)目的文件及轉(zhuǎn)賬憑證，以證明2012年度該賬戶余額5037521.76元的構(gòu)成分別為上述36項(xiàng)專項(xiàng)資金的余額。從北海衛(wèi)計(jì)委提供的《北海市北海衛(wèi)計(jì)委基本賬戶余額構(gòu)成一覽表》與2012年度北海市財(cái)政授權(quán)支付憑證進(jìn)行比對(duì)，發(fā)現(xiàn)，北海市財(cái)政局通過同城轉(zhuǎn)賬的方式，將北海衛(wèi)計(jì)委申請(qǐng)批準(zhǔn)預(yù)算的專項(xiàng)款項(xiàng)從零余額賬戶21×××43轉(zhuǎn)到21×××27基本賬戶36筆合計(jì)622.3395萬(wàn)元。

而零余額賬戶作為財(cái)政部門或財(cái)政部門為預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)用于辦理預(yù)算資金支付清算的賬戶，其日終余額與設(shè)立在中央銀行的國(guó)庫(kù)單一賬戶清算后結(jié)零，零余額賬戶設(shè)立的目的是辦理預(yù)算資金支付清算的賬戶，鏈接了財(cái)政部門與預(yù)算單位的資金運(yùn)載。

雖然中國(guó)人民銀行、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部《關(guān)與查詢、凍結(jié)、扣劃事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體銀行存款的通知》明確了查詢、凍結(jié)、扣劃存款的范圍不包括國(guó)庫(kù)庫(kù)款，但資金性質(zhì)在流轉(zhuǎn)中不斷發(fā)生變化。本案中，零余額賬戶款項(xiàng)流轉(zhuǎn)前賬戶內(nèi)資金屬于國(guó)庫(kù)資金，在零余額賬戶款項(xiàng)流轉(zhuǎn)至基本賬戶后資金性質(zhì)發(fā)生了變化，經(jīng)本院查明，北海市財(cái)政局僅對(duì)零余額賬戶予以監(jiān)管，對(duì)基本賬戶資金使用并不進(jìn)行監(jiān)管，因而原存于零余額賬戶資金的性質(zhì)就不再是專項(xiàng)資金而成為北海衛(wèi)計(jì)委的財(cái)產(chǎn)。因此，北海衛(wèi)計(jì)委通過北海市財(cái)政局將存于零余額賬戶的專項(xiàng)資金流轉(zhuǎn)到基本賬戶，可以作為可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行保全并扣劃，北海中院（2005）北執(zhí)一查字第8-12號(hào)執(zhí)行裁定扣劃北海衛(wèi)計(jì)委354.579148萬(wàn)元至該院執(zhí)行專戶并無(wú)不當(dāng)。

案件來(lái)源：廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院執(zhí)行裁定（2016）桂執(zhí)復(fù)25號(hào)，北海市衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、北海市第二建筑工程公司等與建設(shè)工程施工合同糾紛執(zhí)行裁定書。

3、政府債務(wù)只能用其自有或經(jīng)過專項(xiàng)預(yù)算審批的資金清償。

裁判要旨：本院認(rèn)為，政府債務(wù)只能用其自有或經(jīng)過專項(xiàng)預(yù)算審批的資金清償。并沒有證據(jù)證明執(zhí)行法院上述所凍結(jié)的資金是閘口鎮(zhèn)政府的自有資金，以及經(jīng)過預(yù)算審批用于清償本案?jìng)鶆?wù)的資金，執(zhí)行法院因此而解除凍結(jié)該資金的執(zhí)行行為并無(wú)不當(dāng)。賀輝公司的復(fù)議理由沒有事實(shí)和法律依據(jù)，依據(jù)本案異議裁定同樣的理由予以駁回。

案件來(lái)源：廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院執(zhí)行裁定書（2014）桂執(zhí)復(fù)字第20號(hào)，賀輝實(shí)業(yè)有限公司不服北海市中級(jí)人民法院執(zhí)行裁定申請(qǐng)復(fù)議一案執(zhí)行裁定書。

4、法院可以凍結(jié)被執(zhí)行人政府機(jī)關(guān)的財(cái)政資金。

裁判要旨： 預(yù)算法是為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督而依憲法制定。相關(guān)的法律和司法解釋未對(duì)作為民事案件被執(zhí)行人的政府機(jī)關(guān)財(cái)政資金的凍結(jié)，有禁止性或限制性的規(guī)定。故本案凍結(jié)被執(zhí)行人曹路鎮(zhèn)政府的銀行賬戶，不違反相關(guān)的法律規(guī)定。被執(zhí)行人曹路鎮(zhèn)政府要求撤銷對(duì)其銀行賬戶凍結(jié)的異議申請(qǐng)，缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，該院不予支持。

案件來(lái)源： 上海市高級(jí)人民法院執(zhí)行裁定書（2017）滬執(zhí)復(fù)1號(hào)， 上海市浦東新區(qū)曹路鎮(zhèn)人民政府申請(qǐng)復(fù)議案執(zhí)行裁定書。

綜上，合同一方當(dāng)事人的行政主體身份并非當(dāng)然決定協(xié)議的性質(zhì)，需要根據(jù)具體的協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行區(qū)分。當(dāng)事人對(duì)具體行政行為的事實(shí)發(fā)生爭(zhēng)議的，如行政規(guī)劃、許可、處罰、管理等，該爭(zhēng)議屬于行政糾紛；當(dāng)事人僅對(duì)協(xié)議的具體履行、解除后的處理產(chǎn)生糾紛的，屬于民事糾紛。當(dāng)事人應(yīng)正確區(qū)分案件的性質(zhì)，采取相應(yīng)的訴訟程序，維護(hù)自己的合法利益。

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